El Ferrocarril en la América del Sur
El modo de transporte ferroviario, concebido a comienzos del siglo XIX, vivió a nivel mundial un impetuoso desarrollo que, a lo largo de dicho siglo y las primeras décadas del siguiente, fue el indispensable complemento de la primera revolución industrial en los países más avanzados, y de la explotación de los recursos naturales en las economías periféricas, al tiempo que cumplió a nivel político el rol de herramienta clave para la consolidación de los grandes estados nacionales. Fue, por lo tanto, el ferrocarril, en la visión de esa época, un actor inevitablemente asociado al progreso en todos los órdenes.
El grado que alcanzó su desarrollo en unos u otros países fue dispar, en correspondencia con la potencialidad de los territorios y las condiciones políticas que favorecieran o no su materialización.
En todo caso, durante muchas décadas el modo ferroviario fue predominante en el transporte terrestre de personas y de cargas, e incluso lo fue absolutamente, allí donde los territorios no contaban con vías navegables, naturales o artificiales.
Pero a partir de la tercera década del siglo XX la evolución técnica quebró el predominio ferroviario, con la aparición de los camiones y autobuses sobre las rutas pavimentadas, y el paralelo desarrollo de la aviación comercial. En pocas décadas la hegemonía del ferrocarril se debilitó, o se diluyó.
El transporte por automotor demostró sus aptitudes y posibilidades para competir en casi todos los mercados, excepto las cargas muy masivas de minerales o carbón, en tanto que el transporte aéreo hizo lo propio en el mercado de los viajes de larga distancia de las personas. Las costosas estructuras técnicas que las empresas ferroviarias privadas o públicas habían montado al servicio de demandas ahora en regresión se mostraron sobredimensionadas, redundantes y, a la postre, obsoletas.
Simultáneamente los administradores ferroviarios, hasta entonces cómodos gestores de los servicios que demandaba una clientela casi cautiva, no tuvieron la flexibilidad que se requería para reaccionar rápidamente ante los cambios que la creciente competencia introducía en el sistema de transporte.
Tampoco los sindicatos mostraron comprensión del problema que envolvía al ferrocarril, y se resistieron tenazmente a aceptar modificaciones en las estructuras empresarias, en las normas operativas y en la legislación laboral, que posibilitara aumentar la productividad.
Y estas rigideces se acentuaron, a veces, hasta lo irracional, cuando las empresas ferroviarias eran empresas públicas, ya que en estos casos la ausencia del incentivo del lucro inhibió aún más la gestión de los administradores para actuar en el sentido que los tiempos requerían.
El Estado tampoco carecía de responsabilidad en la decadencia del ferrocarril, sea directa, cuando administraba las redes sin objetivos comerciales genuinos, o dilapidaba los recursos; sea indirecta, cuando en su rol de regulador mantenía vigentes complejísimos cuerpos normativos que coartaban la iniciativa empresaria, dificultaban o impedían la adaptación al nuevo mercado.
La incapacidad de las administraciones ferroviarias para cambiar y así dar respuesta a las exigencias del mercado trajo como consecuencia persistentes déficit de explotación; consecuentemente mayores subsidios para paliarlos, menores recursos destinados a inversiones para renovar infraestructura, parque rodante y equipos; crecientes diferimientos en el mantenimiento de esos bienes; y finalmente, deterioro general de las empresas y sus servicios, pérdida de demanda y déficit operativos aún mayores.
Tal círculo vicioso culminó en situaciones insostenibles y provocó, ya en las postrimerías del siglo y particularmente en las dos últimas décadas, un conjunto de reformas estructurales profundas cuyo impacto ha dependido del contexto de cada país o región. El primer paso, en los Estados Unidos, fue la Ley Staggers de 1980, cuya aplicación demostró cuánto podría conseguirse desmontando los enormes andamiajes regulatorios que habían convertido empresas otrora comerciales en administraciones burocráticas.
Siguió la subdivisión de los ferrocarriles nacionales de Japón en redes orientadas al mercado.
Y finalmente, el modelo de separación de la infraestructura, aplicado por primera vez en Suecia.
A lo que siguió ya en los años 90 la avalancha de reformas que se desencadenó en América Latina y Europa, siguiendo uno u otro modelo pero siempre en el sentido de la mayor orientación al mercado, la descentralización y la participación privada.
Los ferrocarriles de América del Sur, que en su gran mayoría habían sido construidos y explotados por empresas privadas de capital generalmente británico, y en menor grado por empresas públicas que coexistían con aquellas, después de la Segunda Guerra Mundial habían sido casi todos estatizados. La así llamada nacionalización fue la respuesta que esa generación concibió para intentar detener el círculo vicioso de la decadencia ferroviaria, sin conseguirlo.
Los ferrocarriles suramericanos mostraban una declinación generalizada en todos lados, salvo en sectores aislados donde aún la competencia no había llegado o donde tráficos masivos excepcionales aseguraban una explotación rentable. Pero la reforma ferroviaria llegó a estos países y es así que a comienzos del nuevo milenio la mayoría del transporte ferroviario de carga y varios importantes servicios urbanos de pasajeros, comprendidos algunos metropolitanos, eran operados nuevamente por empresas privadas.
Las modificaciones ocurridas en los sistemas ferroviarios de América del Sur fueron tan profundas y realizadas, en términos relativos, con tanta celeridad, que bien puede hablarse de una revolución en el sector. Su relevancia ha sido de un grado tal que se impone, según estimamos, un análisis en profundidad, no sólo para recoger experiencias que pueden resultar valiosas para quienes estén en la expectativa de introducir cambios en los sistemas de su responsabilidad, sino también para contribuir al debate de los errores, defectos e insuficiencias en que se ha incurrido durante los procesos llevados a cabo, y de las mejoras que, en consecuencia, es necesario alcanzar.
Los ferrocarriles suramericanos debieron ser tendidos superando las enormes distancias y muchas veces, las dificultades de una geografía grandiosa, en épocas en que los recursos financieros y humanos en general no abundaban.
Su construcción demandó el esfuerzo no sólo de los inversores sino, muchas veces también, de los estados nacionales.
Ese enorme esfuerzo parecía dilapidado cuando los sistemas languidecían, mal administrados, sin recursos de inversión, librados a los vaivenes de las vicisitudes políticas y a los caprichos de la burocracia, dejando así de cumplir con su contribución al desarrollo de la región.
Actualmente, a pesar de estar sumidos todavía en los problemas emergentes de las profundas transformaciones de que han sido objeto, los “lazos de acero” se han reactivado y sirven a las economías nacionales, y por ende a los pueblos de la región. Y lo hacen en forma eficiente, segura y amigable con el medio ambiente.
De frente al siglo recién iniciado creemos que, solucionados os puntos débiles de las importantes reformas de que fue objeto, el ferrocarril estará en condiciones de recuperar presencia en los sistemas de transporte nacionales y de hacer realidad el potencial espacio de crecimiento que tiene en América del Sur, para el desarrollo sostenible de cada país y, allí donde las redes están conectadas, para la integración efectiva de la región.
Todo parecería indicar que se ha ido gestando un nuevo modelo de supervivencia del ferrocarril en las economías de un mundo globalizado.
Uno de los objetivos del presente trabajo es, precisamente, verificar si el nuevo modelo es aplicable y sostenible para América del Sur.
Para ello, se efectuó un repaso de los cambios y reestructuraciones llevadas a cabo en cada país de Suramérica y, para recoger experiencias y analizar alternativas, se evaluaron las reformas efectuadas en otras regiones del mundo.
Para determinar mejor el papel que le cabe al ferrocarril, se presentan lineamientos necesarios para explicar cómo funcionan los mercados de transporte, la forma de evaluar proyectos y los principios de la regulación; esto, como marco para poder estimar los tráficos esperables en el futuro y evaluar los proyectos que los países están considerando para su ejecución.
En América del Sur hay demandas de transporte cuyas características permitirían al ferrocarril tener un rol prominente, pero esto se limita a tráficos y recorridos particulares.
Las comparaciones simplistas con otras regiones del mundo, donde el ferrocarril está consolidado, no consideran las densidades de tráfico, tanto de pasajeros como de cargas, que requiere un ferrocarril para ser viable.
Por sus características, el ferrocarril puede dar soporte al desarrollo sostenible de la región y contribuir al adecuado balance entre el progreso social y económico y la defensa del medio ambiente.
Se consideraron, especialmente, las restricciones, particularmente de carácter político-institucional, que enfrentó el ferrocarril en las últimas décadas y que aportaron a su continua declinación. La adopción de políticas adecuadas y la superación de los límites mencionados posibilitarán al ferrocarril recuperar una posición vital en el sistema de transporte.
Pero la principal encrucijada es adaptarse a las nuevas exigencias de los usuarios y a las restricciones financieras o seguir perdiendo posiciones. El desafío es el de la calidad de los servicios y la competitividad. El desafío es identificar fortalezas y debilidades, analizar la realidad con racionalidad, no enturbiada por mitos y voluntarismos.
El análisis profundo y particularizado de los errores, defectos e insuficiencias cometidos en los procesos de reforma ferroviaria cumplidos en América el Sur, así como la determinación de las medidas concretas que deberían adoptarse en cada país, excede el objetivo de este trabajo.
Éste aspira a constituirse en un punto de partida y referencia para esos análisis y para la selección de las mejores alternativas de solución a los problemas que subsisten.
El proceso de los ferrocarriles de América del Sur es altamente complejo pero la oportunidad inmejorable. Se puede llegar al futuro; para ello se debe mirar cuidadosamente el pasado, el pasado arrollador y pujante de otros tiempos y el pasado decadente más cercano. De ambos, y de experiencias exitosas actuales, se podrá ilustrar la discusión y dar respuesta a los desafíos que se plantean.
Los integrantes del equipo de trabajo que participó en la materialización de este libro merecen mi reconocimiento por su entrega y dedicación constantes. No puedo dejar de mencionar, con particular gratitud, la franca y desinteresada colaboración que, desde cada una de las naciones suramericanas, nos prestaron sus organismos y autoridades.
Igualmente, extiendo mi agradecimiento a las agencias multilaterales y a las empresas privadas que brindaron sus opiniones e información.
A todos, muchas gracias.
Jorge H. Kogan
Buenos Aires, agosto de 2003
